تخصیص ارز در شرایط تحریم و جنگ به برنامه‌ریزی راهبردی نیاز دارد

حسین رجب‌پور، کارشناس اقتصاد توسعه و کارشناس اقتصادی در نشستی در مؤسسه دین و اقتصاد با عنوان «نظام تخصیص ارز در شرایط تحریم و جنگ؛ فرصت‌ها و تهدیدها» با بررسی نقش دولت و بازار در تخصیص منابع ارزی، اظهار کرد: برای تحلیل وضعیت بازار ارز باید ابتدا اهمیت این بازار، نقش دولت در تخصیص منابع، محدودیت‌های موجود و اهدافی را که باید بر سیاست‌گذاری ارزی حاکم باشد، به‌درستی بشناسیم.

وی گفت: مسئله تخصیص ارز صرفاً به تعیین نرخ یا پاسخ‌گویی به درخواست واردکنندگان محدود نمی‌شود، بلکه باید مشخص باشد منابع ارزی کشور با چه اولویت‌هایی، برای تأمین چه نیازهایی و بر اساس چه برنامه‌ای تخصیص داده می‌شود. در شرایط تحریم و جنگ نیز اهمیت این موضوع بیشتر می‌شود؛ زیرا هم میزان ارز قابل دسترس محدودتر می‌شود و هم ممکن است انتقال و تأمین آن در زمان مورد نیاز با اختلال مواجه شود.

دولت صرفاً ناظر بازار ارز نیست

رجب‌پور با اشاره به ضرورت بازنگری در نگاه رایج به بازار ارز گفت: گاهی در تحلیل‌های اقتصادی، بازار به‌گونه‌ای تصویر می‌شود که گویا نیرویی مستقل و خارج از اراده بازیگران اقتصادی است و دولت صرفاً باید تحولات آن را مشاهده کند. درحالی که دولت می‌تواند در شرایط مختلف با ابزارهای گوناگون بر عرضه و تقاضا اثر بگذارد و برای مدیریت پیامدهای اقتصادی و اجتماعی بحران‌ها مداخله کند.

وی افزود: اگر سازمان برنامه و بودجه صرفاً پیش‌بینی‌های مربوط به نرخ ارز را منتشر کند و تحقق آن پیش‌بینی‌ها را نشانه درستی تحلیل خود بداند، باید پرسید آیا وظیفه این سازمان فقط پیش‌بینی تحولات بازار است یا اینکه باید برای تغییر شرایط و کاهش آسیب‌های اقتصادی نیز برنامه داشته باشد؟ تأیید شدن یک پیش‌بینی، لزوماً به معنای موفقیت سیاست‌گذاری نیست؛ به‌ویژه اگر نهادی که ظرفیت اثرگذاری بر اقتصاد دارد، خود را صرفاً ناظر تحولات بداند.

این کارشناس اقتصاد توسعه با اشاره به اقدامات آمریکا برای مدیریت بحران عرضه نفت در پی اختلال در مسیرهای انتقال انرژی، اظهار کرد: دولت آمریکا در چنین شرایطی صرفاً به مشاهده افزایش قیمت‌ها اکتفا نمی‌کند، بلکه از ذخایر راهبردی استفاده می‌کند، برای افزایش عرضه با کشورهای دیگر وارد مذاکره می‌شود و ابزارهای مختلفی را برای کاهش آثار بحران به کار می‌گیرد.

وی ادامه داد: آزادسازی ذخایر راهبردی نفت، هماهنگی با کشورهای عضو آژانس بین‌المللی انرژی، مذاکره با روسیه درباره عرضه نفت، بررسی معافیت‌های تحریمی و اتخاذ تدابیری برای تسهیل حمل‌ونقل و بیمه نفتکش‌ها، نمونه‌هایی از اقداماتی است که نشان می‌دهد دولت‌ها در شرایط بحرانی می‌توانند نقش فعالی در مدیریت بازار داشته باشند.

رجب‌پور تأکید کرد: این نمونه‌ها نشان می‌دهد که حتی در اقتصادی مانند آمریکا نیز بازار به حال خود رها نمی‌شود و دولت برای کاهش آثار اقتصادی و اجتماعی بحران، از ابزارهای موجود استفاده می‌کند. بنابراین، در بررسی بازار ارز ایران نیز نباید نقش دولت و ظرفیت‌های آن را نادیده گرفت.

ضرورت یادگیری از تجربه‌های تاریخی

وی با اشاره به تجربه کشورهای مختلف در مواجهه با بحران‌های اقتصادی گفت: یکی از تفاوت‌های مهم کشورهایی که توانسته‌اند بحران‌ها را بهتر مدیریت کنند، توجه آن‌ها به تجربه‌های تاریخی و تبدیل تجربه به دانش و سازوکار اجرایی است. تجربه زمانی ارزشمند می‌شود که از آن برای پیشگیری از تکرار مشکلات استفاده شود.

این کارشناس اقتصادی با اشاره به تجربه بحران انرژی در دهه ۱۹۷۰ میلادی اظهار کرد: افزایش شدید قیمت نفت و بحران سوخت در کشورهای غربی موجب شد این کشورها برای تأمین امنیت انرژی، به ایجاد و توسعه ذخایر راهبردی روی بیاورند. هدف این بود که در صورت بروز اختلال در عرضه، دولت‌ها بتوانند با آزادسازی ذخایر برای مدتی بخشی از نیاز بازار را تأمین کنند و از شدت نوسانات بکاهند.

وی افزود: وقتی امروز می‌بینیم آمریکا از ذخایر راهبردی نفت استفاده می‌کند، باید توجه داشته باشیم که این اقدام نتیجه یادگیری از بحران‌های گذشته است. تجربه دهه ۱۹۷۰ به این کشورها نشان داد که برای مواجهه با اختلال در عرضه انرژی باید از قبل ظرفیت‌های لازم را ایجاد کنند. به همین دلیل، شرایط امروز بازار انرژی می‌تواند با شرایطی که در گذشته وجود داشت، تفاوت داشته باشد.

رجب‌پور با اشاره به تجربه‌های تاریخی چین در تنظیم بازار کالاهای اساسی گفت: در سنت فکری این کشور، درباره نقش دولت در تأمین کالاهای ضروری، کنترل انحصار و مقابله با احتکار بحث‌های قدیمی و قابل‌توجهی وجود داشته است. برای مثال، در متونی مانند «مناظره نمک و آهن» درباره نقش دولت در تأمین و مدیریت کالاهایی که برای زندگی مردم و ابزار تولید اهمیت دارند، بحث شده است.

وی ادامه داد: از آنجا که تولید غلات فصلی است، اما مصرف آن در طول سال ادامه دارد، مدیریت ذخایر و عرضه اهمیت پیدا می‌کند. این نوع نگاه نشان می‌دهد که تنظیم بازار کالاهای ضروری، مسئله‌ای است که در تجربه تاریخی جوامع مختلف مورد توجه قرار گرفته است.

این کارشناس اقتصاد توسعه افزود: اهمیت این تجربه‌ها فقط در محتوای آن‌ها نیست، بلکه در این است که یک کشور بتواند تجربه‌های گذشته خود را ثبت کند، از آن‌ها درس بگیرد و در سیاست‌گذاری‌های بعدی به کار ببندد. برنامه‌ریزی توسعه‌ای و مشخص کردن اهداف، ابزارها و مسیر اجرای برنامه نیز از همین منظر اهمیت دارد.

وی با اشاره به تفاوت عملکرد اقتصادهای مختلف در چند دهه گذشته گفت: بر اساس داده‌های بانک جهانی درباره رشد اقتصادی در فاصله سال‌های ۱۹۶۵ تا ۲۰۱۵، اندازه اقتصاد ایران حدود هفت برابر شده، درحالی‌که این رقم برای برخی اقتصادهای آسیایی مانند تایلند حدود ۲۰ برابر، برای کره جنوبی حدود ۳۲ برابر و برای چین بیش از ۶۵ برابر بوده است. بررسی چنین تفاوت‌هایی باید ما را به سمت شناخت شیوه‌های برنامه‌ریزی، یادگیری نهادی و مدیریت منابع در این کشورها سوق دهد.

ظرفیت دولت برای تنظیم‌گری باید تقویت شود

رجب‌پور با اشاره به تجربه‌های داخلی در تنظیم بازار گفت: در اقتصاد ایران نیز سابقه مداخله دولت برای مدیریت برخی بازارها وجود دارد؛ از خرید محصولات کشاورزی و میوه گرفته تا خرید تضمینی غلات. بنابراین، نمی‌توان گفت که اساساً ظرفیت یا تجربه‌ای برای تنظیم‌گری در کشور وجود نداشته است. مسئله این است که چرا در بازار ارز، با وجود اهمیت آن برای تولید، تجارت و معیشت مردم، همواره به اندازه کافی از این ظرفیت استفاده نشده است.

وی افزود: در برخی مقاطع، مداخله بانک مرکزی توانسته بر روند نرخ ارز اثر بگذارد. برای نمونه، در سال ۱۳۹۷ و در دوره ریاست عبدالناصر همتی بر بانک مرکزی، مداخله‌ای در بازار ارز صورت گرفت که به گفته وی، با عرضه حدود پنج میلیارد دلار همراه بود و نرخ دلار را از محدوده ۱۸ هزار تومان به حدود ۱۱ هزار تومان کاهش داد. این تجربه نشان می‌دهد که تصمیم‌های سیاستی می‌توانند بر شرایط بازار اثرگذار باشند؛ هرچند ارزیابی نهایی هر سیاست به بررسی همه آثار و پیامدهای آن نیاز دارد.

این کارشناس اقتصادی با اشاره به تجربه اجرای پرداخت نقدی یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹ نیز اظهار کرد: اجرای چنین سیاستی به هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف نیاز داشت و نشان داد که دولت در صورت برخورداری از برنامه و هماهنگی می‌تواند اقداماتی گسترده را عملیاتی کند. همچنین تداوم عرضه بسیاری از کالاهای عمومی در دوره‌های جنگ و تحریم، بیانگر آن است که ظرفیت‌هایی در ساختار دولت وجود دارد که می‌توان از آن‌ها برای مدیریت شرایط دشوار استفاده کرد.

وی تأکید کرد: البته وجود ظرفیت به تنهایی کافی نیست. دولت برای آنکه بتواند نقش مؤثری ایفا کند، باید از نگاه جزیره‌ای فاصله بگیرد و تصمیم‌های دستگاه‌های مختلف را در قالب یک برنامه هماهنگ قرار دهد. ضعف عملکرد یک مدیر یا یک دستگاه را نباید با نبود ظرفیت ساختاری دولت یکسان دانست؛ همان‌طور که وجود ظرفیت نهادی نیز به‌تنهایی تضمین نمی‌کند که سیاست‌ها به‌درستی اجرا شوند.

تجربه‌های مکرر بحران ارزی چه درسی برای سیاست‌گذار دارد؟

رجب‌پور با اشاره به تجربه‌های تاریخی اقتصاد ایران اظهار کرد: بحران ارزی در کشور پدیده تازه‌ای نیست و در دوره‌های مختلف، کاهش درآمدهای ارزی یا افزایش تقاضا برای ارز، مشکلاتی در تجارت خارجی و تأمین نیازهای اقتصادی ایجاد کرده است.

وی با اشاره به پیامدهای بحران اقتصادی جهانی در سال ۱۹۲۹ گفت: افت قیمت نفت و کاهش درآمدهای حاصل از آن می‌توانست منابع ارزی ایران را تحت فشار قرار دهد. در آن دوره، درآمد نفتی کشور به سهمی وابسته بود که از سوی شرکت نفت ایران و انگلیس پرداخت می‌شد و کاهش قیمت نفت بر منابع در دسترس اثر می‌گذاشت. اختلال در تأمین ارز نیز دولت را به سمت کنترل بیشتر تجارت خارجی سوق داد.

این کارشناس اقتصاد توسعه افزود: در مقطع دیگری، در حوالی سال ۱۳۳۹، افزایش کمک‌های آمریکا و درآمد نفتی با رشد مصرف و واردات همراه شد، اما افزایش تقاضا برای ارز فشارهایی بر منابع ارزی وارد کرد. کمبود ارز در بانک ملی و افزایش نرخ ارز، از جمله تحولاتی بود که در آن دوره رخ داد و یکی از زمینه‌های شکل‌گیری بانک مرکزی نیز در همین بستر قابل بررسی است.

وی ادامه داد: تجربه آزادسازی اقتصادی در دهه ۱۳۷۰ نیز نشان داد که افزایش واردات، نوسانات درآمد نفتی و تعهدات خارجی می‌توانند فشار زیادی بر منابع ارزی وارد کنند. در آن دوره، بدهی خارجی کشور در محدوده‌ای حدود ۲۰ تا ۴۰ میلیارد دلار مطرح بود و بحران ارزی سال ۱۳۷۴ به بازگشت سیاست‌های تثبیتی و کنترل شدیدتر بازار ارز منجر شد.

رجب‌پور با اشاره به تحریم‌های دهه ۱۳۹۰ گفت: در این دوره نیز محدودیت‌های ارزی و شوک‌های ناشی از آن، اقتصاد ایران را با اختلال‌های جدی مواجه کرد. نرخ ارز تنها یک قیمت در بازار نیست؛ تغییرات آن بر هزینه واردات، قیمت تمام‌شده تولید، تورم و قدرت خرید مردم اثر می‌گذارد. به همین دلیل، نمی‌توان سیاست ارزی را جدا از سیاست‌های تولیدی، تجاری و معیشتی بررسی کرد.

وی با اشاره به تجربه حذف ارز ترجیحی در سال ۱۴۰۱ اظهار کرد: دولت وقت هدف‌گذاری کرده بود که رشد نقدینگی را به حدود ۲۵ درصد کاهش دهد، اما شوک ارزی ناشی از تغییر سیاست تخصیص ارز، بر شرایط اقتصادی و روند تورم اثر گذاشت. در همان سال، نرخ تورم به سطوح بالایی رسید و در برخی محاسبات از محدوده ۵۰ درصد عبور کرد یا نزدیک به آن قرار گرفت. این تجربه نشان می‌دهد که شوک‌های ارزی می‌توانند برنامه‌های پولی را با دشواری مواجه کنند و پیامدهای آن‌ها به حوزه‌های مختلف اقتصاد سرایت کند.

این کارشناس اقتصادی تأکید کرد: ارتباط میان تخصیص ارز، تولید و معیشت عمومی باید در کانون تصمیم‌گیری قرار گیرد. سیاستی که بدون توجه به آثار آن بر هزینه تولید و قیمت کالاهای اساسی اجرا شود، ممکن است اهداف اعلام‌شده در یک حوزه را تحت تأثیر پیامدهای منفی در حوزه‌های دیگر قرار دهد.

فروش ۱۰ هزار دلار با کارت ملی و ضرورت بررسی تقاضا

رجب‌پور با اشاره به عرضه ارز به متقاضیان با استفاده از کارت ملی گفت: در شرایطی که بازار با محدودیت عرضه و دشواری دسترسی به ارز مواجه است، باید بررسی کرد که عرضه ارز به این شیوه چه پیامی به بازار می‌دهد و آیا می‌تواند به شکل‌گیری تقاضاهای جدید یا تشدید انتظارات دامن بزند.

وی افزود: پرسش مهم این است که چه کسانی توانایی خرید ۱۰ هزار دلار را دارند و هدف آن‌ها از این خرید چیست. همچنین باید بررسی شود که آیا اختلاف نرخ‌های موجود، انگیزه خرید ارز با هدف کسب سود از تفاوت قیمت‌ها را ایجاد می‌کند یا خیر. در چنین شرایطی، احتمال استفاده از کارت‌های ملی اجاره‌ای نیز مطرح می‌شود و لازم است سازوکار اجرایی سیاست به‌گونه‌ای باشد که زمینه سوءاستفاده کاهش یابد.

این کارشناس اقتصاد توسعه با اشاره به تجربه صف‌های خرید ارز در سال‌های گذشته اظهار کرد: در مقاطعی از جمله سال‌های ۱۳۷۲ و ۱۳۷۳، سال ۱۳۸۹ و سال ۱۳۹۶، صف‌هایی برای خرید ارز شکل گرفت. در سال ۱۳۹۶ و تا حوالی نوروز ۱۳۹۷ نیز عرضه ارز از سوی بانک مرکزی ادامه داشت، اما پس از آن نرخ ارز از محدوده چهار هزار تومان به سطوح پنج هزار، پنج‌هزار و ۵۰۰ و سپس شش هزار تومان رسید.

وی ادامه داد: تکرار چنین تجربه‌هایی باید برای سیاست‌گذار اهمیت داشته باشد. اگر یک روش مداخله در بازار در گذشته نتوانسته مانع تداوم فشارها شود، لازم است پیش از تکرار آن، علل ناکامی و پیامدهای احتمالی آن بررسی شود. عرضه ارز باید در چارچوبی انجام شود که هدف آن، مدیریت تقاضا و تأمین نیازهای واقعی اقتصاد باشد، نه اینکه خود به عاملی برای ایجاد تقاضای بیشتر تبدیل شود.

ثبت سفارش و تخصیص ارز باید بر اساس اولویت‌های واقعی باشد

رجب‌پور با اشاره به فرایند واردات گفت: واردات در چند مرحله انجام می‌شود که از ثبت سفارش آغاز می‌شود و پس از تخصیص ارز و تأمین آن، به ترخیص کالا می‌رسد. هر یک از این مراحل باید به‌گونه‌ای طراحی شود که تقاضای واقعی واردات از درخواست‌هایی که صرفاً در سامانه ثبت شده‌اند، قابل تشخیص باشد.

وی افزود: در حدود ۱۵ سال گذشته، با وجود تداوم تحریم‌ها، فرایند ثبت سفارش به اندازه کافی با محدودیت‌ها و اولویت‌های ارزی کشور هماهنگ نشده است. ممکن است درخواست‌های چندمیلیون دلاری در سامانه ثبت شوند، بدون آنکه توان واقعی واردکننده، ضرورت کالای مورد نظر یا امکان تأمین ارز آن به‌طور دقیق بررسی شده باشد. چنین درخواست‌هایی گاهی برای ماه‌ها، حتی شش ماه تا یک سال، در سامانه باقی می‌مانند و در نتیجه، تصویری از تقاضای انباشته ایجاد می‌شود که لزوماً با نیاز فوری و واقعی اقتصاد یکسان نیست.

این کارشناس اقتصادی با اشاره به تجربه واردات خودرو گفت: در برخی موارد، واردکنندگان از قدرت چانه‌زنی بالایی برخوردار بوده‌اند و توانسته‌اند مسیرهایی برای تسهیل ثبت سفارش پیدا کنند. این موضوع ضرورت بازنگری در قواعد و سازوکارهای تخصیص ارز را نشان می‌دهد؛ به‌ویژه در شرایطی که منابع ارزی محدود است و هر تصمیم باید بر اساس اولویت‌های روشن اتخاذ شود.

وی همچنین با اشاره به نقش مناطق آزاد اظهار کرد: مناطق آزاد با هدف تسهیل ارتباط اقتصاد ایران با اقتصاد جهانی شکل گرفتند، اما در شرایط تحریم، لازم است رویه‌های مرتبط با آن‌ها نیز بازبینی شود. در برخی دوره‌ها، واردات کالا از مناطق آزاد می‌توانست از برخی مراحل معمول ثبت سفارش مستثنا باشد. همچنین رویه واردات بدون انتقال ارز موجب می‌شد تمام تقاضاهای وارداتی در یک نظام مرکزی و بر اساس اولویت‌بندی واحد مدیریت نشوند.

رجب‌پور تأکید کرد: وقتی منابع ارزی محدود است، باید تصویر نسبتاً جامعی از مصارف ارزی کشور وجود داشته باشد. اگر بخشی از واردات خارج از چارچوب یکپارچه اولویت‌بندی انجام شود، امکان ارزیابی دقیق نیازها و مدیریت منابع کاهش پیدا می‌کند. این مسئله به معنای نفی همه رویه‌های خاص نیست، بلکه به این معناست که هر رویه باید با شرایط ارزی کشور و اهداف سیاست‌گذاری هماهنگ باشد.

تراستی‌ها و ضرورت اطمینان از بازگشت به‌موقع ارز

وی با اشاره به بحث‌های مطرح‌شده درباره تراستی‌ها و اختلال در جریان عرضه ارز گفت: یکی از مسائل مهم این است که وقتی منابع ارزی از طریق واسطه‌ها یا افرادی منتقل می‌شود که مسئولیت بازگرداندن ارز را بر عهده دارند، باید سازوکارهای شفاف و مؤثری برای اطمینان از بازگشت به‌موقع منابع وجود داشته باشد.

این کارشناس اقتصاد توسعه افزود: مسئله مربوط به جابه‌جایی مبالغ اندک یا تأخیرهای یکی دو روزه نیست؛ صحبت از میلیاردها دلار منابع ارزی است که در دوره‌های مختلف باید منتقل و به چرخه اقتصادی کشور بازگردانده شوند. وقتی در یک بحران، ارز به‌موقع نمی‌رسد، باید بررسی کرد که آیا از قبل برای چنین وضعیتی سیاست‌گذاری شده بود و چه تمهیداتی برای جلوگیری از تکرار آن در نظر گرفته شده است.

وی ادامه داد: نمی‌توان پس از وقوع هر بحران، تنها به توضیح درباره مشکلات انتقال ارز اکتفا کرد. محدودیت‌های انتقال و بازگشت ارز در شرایط تحریم، موضوعاتی قابل پیش‌بینی هستند و باید در طراحی سازوکارها و تصمیم‌های اجرایی لحاظ شوند. در غیر این صورت، اختلال در عرضه ارز بار دیگر به افزایش نااطمینانی و فشار بر بازار منجر می‌شود.